Am 27. Juni 2014 reichte der „Verein Stadtbild Luzern“ eine von 1‘071 Stimmberechtigten gültig unterzeichnete Volksinitiative „Für ein intaktes Stadtbild (Stadtbild-Initiative)“ in der Form der allgemeinen Anregung ein. Das Begehren lautet wie folgt:

Die Bau- und Zonenordnungen des Stadtteils Luzern und des Stadtteils Littau seien zum Schutze der Kernstadt, der grünen Kuppen und der Seeufer wie folgt anzupassen:

1a) Die BZO des Stadtteils Luzern lässt Hochhausstandorte nur in folgenden fünf Gebieten zu:

• Büttenen (nördlich der Kreuzbuchstrasse)
• Reussport und Reussmatt
• zwischen Damm- und Sentimattstrasse
• entlang der Bernstrasse
• entlang der Eichwaldstrasse

1b) In der BZO des Stadtteils Littau sind Hochhausstandorte gemäss Hochhauskonzept der Regionalplanung Luzern zugelassen.

2) Der Beschluss des Grossen Stadtrates über neu ausgeschiedene Hochhausstandorte ist für jedes einzelne Gebiet je dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

3) Übergangsrechtlich gilt diese Einschränkung der zulässigen Hochhausstandorte für alle am 1.4.2015 vor erster Instanz noch rechtshängigen Baubewilligungsverfahren. Zugelassen bleiben demgegenüber bereits erstellte Hochhäuser sowie Hochhausstandorte, für die bis 1.4.2015 erstinstanzlich eine Baubewilligung erteilt worden ist.

Am 9. Juli 2014 stellte der Stadtrat von Luzern das Zustandekommen der Initiative fest. Rund ein Jahr davor, nämlich am 9. Juni 2013, hatte das Stadtluzerner Stimmvolk die Gesamtrevision des Zonenplans sowie des Bau- und Zonenreglements für den Stadtteil Luzern (Bau- und Zonenordnung, BZO) angenommen und dabei auch die neuen Hochhausstandorte Bundesplatz, Pilatusplatz und Steghof gutgeheissen. Der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte die BZO am 3. Juni 2014 (einzelne Gebiete blieben zurückgestellt, worunter wegen des geplanten Tiefbahnhofs Luzern auch der Hochhausstandort Steghof).

Mit der Genehmigung traten der revidierte Zonenplan und das revidierte Bau- und Zonenreglement für den Stadtteil Luzern in Kraft. Gegen den Hochhausstandort Bundesplatz ist allerdings noch eine Beschwerde beim Kantonsgericht hängig.

Gutachten der Universität Bern

Die „Stadtbild-Initiative“ wurde kurz nach Genehmigung der neuen BZO eingereicht. Sie läuft darauf hinaus, den Beschluss über die gerade erst festgesetzten Hochhausstandorte rückgängig zu machen. Vor diesem Hintergrund gab der Stadtrat bei der Universität Bern (Institut für Öffentliches Recht, Professor Pierre Tschannen) ein Gutachten mit den folgenden Fragen in Auftrag:

Ist die am 27. Juni 2014 eingereichte Volksinitiative „Für ein intaktes Stadtbild (Stadtbild-Initiative)“ gültig? Insbesondere:

1. Verletzen die Artikel 1 und 2 der Stadtbild-Initiative das Gebot der Planbeständigkeit?
2. Enthält der übergangsrechtliche Artikel 3 der Stadtbild-Initiative eine unzulässige Rückwirkung? Für den Fall, dass die Initiative gültig erklärt würde, stellt sich folgende Zusatzfrage:
3. Wird die Stadt Luzern betreffend Auszonung von Hochhausstandorten entschädigungspflichtig?

Die Ergebnisse des Gutachtens

Der Gutachter kommt zu folgenden Ergebnissen:

Die Initiative ist nicht gültig, sie verstösst gegen übergeordnetes Recht. Damit ist das Volksbegehren rechtswidrig, was seine Ungültigkeit nach sich zieht. Die Artikel 1 und 2 der Initiative verletzen das Gebot der Planbarkeit (Frage 1). Artikel 3 der Initiative beinhaltet zudem eine unzulässige Rückwirkung (Frage 2).

Rechtswidrig sind nur Art. 1 Bst. a und Art. 3 der „Stadtbild-Initiative“ (Bezeichnung der Hochhausstandorte und Übergangsregelung). Wortlaut, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck des Initiativtextes lassen indessen erkennen, dass diese Bestimmungen den Kern des Begehrens bilden.

Eine bloss teilweise Ungültigerklärung der „Stadtbild-Initiative“ durch Streichung von Art. 1 Bst. a und Art. 3 fällt daher ausser Betracht: Die verbleibenden Teile (Art. 1 Bst. b betr. den Stadtteil Littau und Art. 2 betr. Referendumspflicht) würden für sich allein kein „sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung“ mehr bilden; es wäre kaum anzunehmen, „die Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre“; vielmehr sähe sich die Initiative „ihres wesentlichen Gehaltes beraubt“. Die „Stadtbild-Initiative“ ist folglich insgesamt ungültig.

Weiteres Vorgehen

Gestützt auf das klare Ergebnis des Gutachtens hat der Stadtrat beschlossen, dessen Schlussfolgerungen zu übernehmen und beabsichtigt, dem dafür zuständigen Grossen Stadtrat vor den Sommerferien die Ungültigkeit der „Stadtbild-Initiative“ zu beantragen. Dem Initiativkomitee wurde das Gutachten im Sinn der Gewährung des rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zugestellt.